中国农村土地流转中地方政府职能的失范与重塑

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中国农村土地流转中地方政府职能的失范与重塑

  中国农村土地流转正处于探索阶段。一些地区虽总结出了符合本地特色的改革经验,但是这种经验具有很大的局限性。在具体实施过程中还存在很多不足,导致农村土地流转困难重重。而这其中,地方政府职能定位不够明晰,服务意识不强,流转监督不到位,法律引导不规范,土地流转宣传不到位等问题尤为突出。因此,处理好政府在农村土地流转中的职能定位问题,成为解决农村土地流转问题的关键。 
  一、中国农村土地流转中地方政府管理失范的原因 
  地方政府在农村土地流转中管理职能失范的原因是多方面的,既有自身职能构建层面的因素又有外部环境的影响。但归其种种,地方政府自身职能构建的不完善才是问题的症结所在。 
  (一)行政干预过度,服务意识淡薄 
  政府在农地流转中服务意识淡薄,主体责任不明,导致农村土地流转工作问题频出,主体现在以下几个方面 
  1.行政干预过度,替代农民决策现象频出。行政机关凭借其所掌握的行政权力,违背“公平、自愿、自主”的原则,强行干涉农地流转,无视农民对于土地利益权属。此外,有些地方政府还利用法律中农村土地归属不明确的漏洞,设立各种“工业区、示范园区”项目,大搞面子工程、形象工程,严重损害了农民对于土地的合法权益。如河南省上蔡县芦岗乡程老村农地“硬流转”事件1,就是在未征求农民意愿的前提下,地方政府运用行政手段对农地价格进行干预,以每亩 2.25万元的土地流转价格迫使农民进行农地流转,为上蔡县重点招商引资项目提供土地资源。 
  2.服务意识淡薄,以管理代替服务。大部分基层政府(乡/镇)和村委会没有摆正自己的职能定位,缺少服务意识,没有秉承“立足本职工作,服务社会大众”的精神,在实际工作中突出管理而不是服务,难以扎实做好农村土地流转工作。如河南郸城县新城区丁老家村暴力征地事件就是典型案例。丁老家村委与新城区办事处违背村民意愿,将本村的基本农田以非正常途径流转出去,且流转价格低于市场农地流转的平均价格,严重损害了农民权益。 
  (二)流转程序不规范 
  1.口头协议居多。农地流转主是农户间的自发流转,以口头约定为主,这种约定对流转责任方不具有法律上的约束力。如江西省吉安县通过“口头协议”的方式流转土地的占89%,签订书面合同流转土地的只占11%2。这在全国是一种普遍现象。 
  2.缺少规范的土地流转合同。一是农地流转合同不规范。由于农地流转合同的不规范,合同内容的不完善,容易引发合同纠纷。仅2013年全国就受理土地纠纷案件多达18.8万件3。二是对于土地流转合同监督缺位。土地流入方往往不按照合同规定的内容去执行,农地流转合同形同虚设。基层政府在农地流转监督体系构建方面存在严重“缺位”。 
  3.土地流转服务保障体系建设滞后。全国仍有2/3的县和乡镇没有建立土地流转服务保障体系,多数县乡还没有建立土地流转服务机构。 
  (三)缺乏有效的法律引导 
  目前,中国还没有出台专门的农村土地流转法律规范,有些制度只能散见于党的文件、法规之中。如《中华人民共和国农村土地承包法》中关于农村土地流转的法律规定较为模糊,与之配套的司法解释更是少之又少;《物权法》中关于“土地流转”只做了定性描述,没有详细阐述。由于中央和地方在农村土地流转方面立法建设的滞后,导致对农村土地流转的对象、方式、方法和流转权利主体监管等问题无法可依。法律上的不完善也容易造成基层政府权利寻租,有些基层政府凭借自己手中的权利,肆意干涉农村土地流转,扰乱正常的土地流转市场交易秩序,破坏正常的交易规则,侵害农民的合法权益。 
  (四)政府宣传不到位 
  农地流转涉及农民的切身利益,在推行农地流转过程中,需基层政府官员积极主动、耐心地与农民打交道,将农地流转的优越性给农民讲清讲透,但基层政府农村土地流转宣传工作极不到位。 
  首先,部分基层干部本身对农地流转政策认识不清,且思想比较僵化,没能将农地流转作为一件惠农、利农的大事去做,导致农村土地流转发展滞后。其次,承包方对农地流转政策稳定性存在质疑。由于我国在土地流转制度规定上的不完善,土地承包方出于自身利益的考量,只敢进行短期的土地流转,不利于农村土地的长久开发。最后,农民科学文化素质普遍较低,受传统小农意识的影响较大,导致农民不愿意进行土地流转。 
  二、重塑地方政府在农地流转中职能形象的对策 
  (一)尊重农民意愿,强化服务意识 
  地方政府部门应明确自身的角色定位,在处理农村土地流转问题时,协调好政府与农民、市场之间的关系。应做到 
  1.简政放权,尊重农民意愿。权力集中是地方政府在农村土地流转中干预过多、管的过宽或过严的症结所在。因此,地方政府应启动自身组织机构改革,明确自身的责任范围,简政放权,让市场拥有更多的灵活性。同时,还应尊重农民的主观利益诉求,在“平等、自愿、有偿”的基础上,合理配置农村土地资源。落实十八届三中全会关于“千方百计增加农民收入”的政策,增加农民的财产性收入。 
  2.敬业奉献,做好本职工作。地方政府一定摆正自己的位置,转换工作思路,重服务轻管理。在农村土地流转过程中,有服务意识和奉献精神。围绕农地流转中存在的问题,坚持以人为本的原则,多从农民角度去思考问题。改进地方政府的工作作风,提高农地流转的速度和效益,让农民从农地流转中获得实实在在的好处。
  (二)规范流转程序,健全农地流转市场体系 
  1.合理引导,规范农地流转合同制建设。首先,针对农村土地口头流转形式居多的现状,地方政府部门应出台强有力的制度规定,从制度层面去约束农民的土地流转行为。其次,加大宣传力度,普及农地流转合同的必性、优越性,增强农民对农地流转合同的认知和理解。再次,制定统一、规范的农地流转合同,保障流转双方各自的合法权益。最后,政府放权,增强农民生产的灵活性,特别是地方政府应避免发生“替代决策”的权利“越位”行为,让农民充分享有生产的自主性。 
  2.建立规范、有序、合理的农村土地流转体系。这一体系包括商品准入机制、商品交易机制、价格评估机制以及商品用途事后追查机制等。除此之外,政府部门还应履行好农地流转过程的监督职责。对于违反市场交易准则,破坏市场交易环境的违法行为,政府应给予严厉的打击。确保正常的市场交易秩序不被破坏,形成“人人守规矩,人人讲诚信”的良好氛围。 
  3.培育完善的中介组织。中介组织介于政府和农民之间、市场和农民之间,具有独立、灵活的特征。培育完善的中介服务体系,有利于化解农村土地流转中出现的纠纷,同时还有利于提高办事的效率。因此,地方政府应着力培育完善的中介组织,健全农村土地流转市场的组织机构。 
  (三)完善农地流转法律法规 
  完善的法律法规,是保障农村土地流转正常运转的关键所在。 
  1.完善农地流转的有关法律。地方政府应下情上达,根据农地流转的时间情况,建议立法机关修订和完善《物权法》、《土地承包法》和《土地管理法》中关于“农地流转”的条款,鼓励有条件的农民将闲置的土地通过合理的途径流转出去,严格界定基层政府的职权范围,保障流转农民的合法权益。 
  2.制定符合本地实际的《土地流转规定》。严格界定参与土地流转的市场主体、流转的原则、条件、范围、程序、形式、权利与义务、违约责任、利益调节等重问题4,协调好政府、市场和农民三者之间的利益关系,通过专门的法律规定规范责任主体的职权范围,保障农村土地流转的稳定运行。 
  3.基层政府应依法行政。通过制度创新,合理规制地方政府的职能范围;通过理论创新,提升基层干部对农地流转的认识和工作能力;通过管理创新,优化农地流转管理的路径和方法。 
  (四)加强宣传,形成正确的舆论导向 
  1.吃透中央关于农地流转的政策精神,上传下达。一是地方政府加强对土地流转政策的学习和领会,把握关键点和难点。并结合所在地区的实际,因地制宜地制定符合本地特点的具体实施方案。二是在传达中央有关农地流转的方针政策时,有关部门利用好电视、互联网、自媒体等宣传工具,加大对中央政策的宣传力度,提高农民对土地流转政策的认识。 
  2.发挥典型示范作用。地方政府扶持一批土地流转示范大户,发挥典型示范带头作用,定期组织农民到示范大户观摩学习,增强群众对于农地流转优越性的直观感受,消除他们在土地流转中的疑虑,提高他们参与农村土地流转的积极性。 
  参考文献 
  1苏玉娥.河南省农村土地流转中基层政府职能研究J.三 
  峡大学学报人文社会科学版,2014(01). 
  2朱永红.农村土地流转中政府行为研究——以江西省吉安市 
  为例D.昆明昆明理工大学,2011. 
  3冯华.全国家庭承包耕地面积1/4已流转土地流转尊重农 
  民意愿N.人民日报,2014-02-24(3). 
  4郝丽霞.基于农村土地流转的政府职能构建J.农业经济, 
  2013(05). 

  

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